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《优化营商环境条例》解读

放大字体  缩小字体 发布日期:2020-07-30   浏览次数:907
       20191022日,《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)正式颁布,202011日起施行,这是我国为进一步优化营商环境颁行的第一部专门行政法规,它进一步凸显了国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务的改革勇气和决心,体现了国家对保障各类市场主体平等、有序发展的高度重视。随着该行政法规的施行,我国进一步转变政府职能,营造稳定公平透明、释放动能、激发活力的营商环境的氛围将进一步浓厚,市场主体高质量发展的喜人局面将加速形成。

一、《条例》出台的背景及重大意义

营商环境是企业及市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。经济社会发展的动力,源于市场主体的活力和社会创造力,很大程度上取决于营商环境。党中央、国务院高度重视优化营商环境工作,制定出台了一系列政策文件。各地、各部门按照党中央、国务院部署,持续推进放管服等改革,我国营商环境明显改善,但也存在不少问题和短板,与国际先进水平相比仍有较大差距,必须在深化放管服改革上有更大突破、在优化营商环境上有更大进展,促进市场主体活力和社会创造力持续迸发,为经济社会发展提供强劲动力。

《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)认真总结近几年来我国优化营商环境的经验和做法,将其中实践证明行之有效、市场主体满意支持的改革举措用法规制度固化下来;重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题,从完善体制机制的层面作出相应规定;对标国际先进水平,力求回应世界银行营商环境评价的主要指标体系,为相关领域优化营商环境提供目标指引;把握《条例》作为优化营商环境基础性行政法规定位,重在确立优化营商环境的基本制度规范,明确方向性要求,以概括性、统领性规定为主,不规定流程性内容,不创设具体行业、领域的管理制度。同时,《条例》具有开放性,为各地区、各部门探索创新优化营商环境的具体措施留出了充分空间。

二、《条例》的主要内容、重大措施解读

《条例》共有772条。《条例》将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件,明确优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化的原则。《条例》涵盖市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等内容。《条例》出台从制度层面为优化营商环境提供更加有力的保障和支撑,有利于增强社会各界特别是各级政府及有关部门对优化营商环境的意识,有利于激发市场主体活力,有利于促进经济社会全面发展。

详细研读《条例》的规定,亮点、创新点不胜枚举,比较突出的亮点主要集中在四个方面:

(一)创设了十余项全国性制度、标准、平台等统一标准。

长期以来,各地、各行业相关制度、标准不一让市场主体无所适从,也成为制约营商环境优化、市场主体平等竞争的桎梏,中央和地方各级政府为改变这一现状虽然做了不少的努力,但收效有限。近年来,建立健全全国统一的标准、统一的制度、统一的平台、统一的市场更是趋势所向。《条例》从总则到分则都对这一事项进行了全面细致的规定。总则第八条明确建立以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系,为优化营商环境奠定了基础;分则中就全国统一的市场主体维权服务平台(第二章)、统一企业登记业务规范(第三章)、统一数据标准和平台服务接口(第三章)、统一社会信用代码(第三章)、全国统一的市场准入负面清单(第三章)、统一规范、竞争有序的人力资源市场(第三章)、全国一体化在线政务服务平台(第四章)、统一的动产和权利担保登记公示系统(第四章)、全国统一、简明易行的监管规则和标准(第五章)、统一建立的在线监管系统(第五章)等相关行业、专业方面都予以涉及。可以预见,随着对已经建立起来的制度、体系的进一步确认,随着新建立的制度、体系、平台、市场的落地生根,随着这些统一的标准和要求逐步磨合、成熟,一个权利平等、机会平等、规则平等的营商环境将加速形成。

公平的目标追求贯穿整个《条例》的制度设计。

《条例》第十条明确:国家坚持权利平等、机会平等、规则平等,保障各种所有制经济平等受到法律保护。字里行间就一个关键词公平,有这个原则作为市场主体保护的根基,各类市场主体就可以吃下定心丸

除第十条确立的原则外,《条例》对此还进行了全面规定:市场准入方面,除负面清单以外的行业、领域、业务,各类市场主体均可依法平等进入;平等获取要素方面,保障各类所有制市场主体依法平等获取资金、技术、人力资源、土地使用权及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源;招标投标和政府采购方面,对各类所有制和不同地区市场主体平等对待,不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。此外,在权利保护方面,自主经营权、财产权、知识产权、中小投资者等也都纳入了平等保护的范畴。这样一个总分结合、体系严密的制度体系,不仅实现了平等保护的全覆盖,而且突出了对各类市场主体一视同仁的依法保护。

创新的制度安排在释放动能、激发活力的同时,彰显务实和人文关怀精神。

《条例》第七条第三款规定:国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况,在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施;对探索中出现失误或者偏差,符合规定条件的,可以予以免责或者减轻责任。要发展必须要勇于改革、勇于创新,而改革和创新也不可避免会遇到挫折,会出现失误。如果一味地追求所谓的完美、无过错,或者对出现的失误一味地处罚则会束缚住改革和创新的手脚。只要改革和创新符合要求,就没有后顾之忧,由此改革和创新的动力就会被充分激发和释放。在监管方面,《条例》第五十五条规定:政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则,对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管,针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准,留足发展空间,同时确保质量和安全,不得简单化予以禁止或者不予监管。这一规定充分体现了在鼓励创新的同时不忘确立包容审慎的监管原则,以图为鼓励真正的创新划清包容的界限和管控的红线。既依法保护创新,又坚守安全和质量底线,既促进规范健康发展,又严禁以创新之名行违法之实。

与此同时,《条例》第五章还有三条是针对创新监管方式的规定,即推行信用监管、双随机、一公开监管和互联网+监管。通过这种宽严结合、注重实效、富于人文关怀的立法理念,建立起一套既全面又实用的监管体系。

法治的充分保障确保各类主体权责一致

从《条例》的内容来看,依法保护依法探索依法享有依法保障依法公开依法设立依法设定依法保留等等用语频频出现,都围绕着法治化原则,从对行政权力的限制到市场主体保护再到相关协会商会责任的规范,都紧扣法律、行政法规依据这一前提,使整部《条例》都充满了法治的色彩,也更加夯实了正当性的根基。

具体说来,《条例》单设了法治保障一章,为行政权力的有效规制进一步厘清边界。其中,权力规制方面,紧紧抓住政策制定这个关键问题,从上位法依据,听取市场主体、行业协会商会意见,公开征求意见等方面加以规范。除此之外,还规定了公平竞争审查合法性审核等机制,以求最大限度确保制定的政策能够达到合法有效、互相协调、正面激励的效果。我们可以清楚地看到,国家为了优化营商环境确实下足了决心、给足了力度,市场活力迸发、市场主体活跃的高质量、高水平发展格局势必加速形成。

三、我市贯彻落实《条例》营造法治化营商环境的工作重点

营商环境的法治化是优化营商环境的根本路径与衡量标准。35日,我省召开营造法治化营商环境专题会议。省委常委、省委政法委书记、省委依法治省办主任李殿勋指出,发展环境的主体是营商环境,营商环境的关键是法治环境,要着眼激发创新活力和维护公平竞争,营造优良的法治化营商环境,为企业健康发展和区域经济转型升级提供基础支撑和关键保障。《益阳市营商环境大优化行动方案》中,专题就营商环境的法治保障服务提出了相关要求。

(一)健全完善制度体系,提升立法质量,夯实法治化营商环境的制度基础

一是依法完善制度体系建设。要提高地方立法科学化、民主化水平,使地方性法规、政府规章和政府规范性文件更具针对性、及时性、系统性,能准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥制度的规范引领作用,维护公平竞争的市场秩序,促进商品和市场要素自由流动、公平交易、平等使用。

二是加强对现行制度体系的清理工作。要以切实保护市场主体合法权益、释放和激发企业活力为目的,对全市现行有效的地方性法规、政府规章以及规范性文件进行全面清理。要重点解决好民营企业在市场准入、产权保护、投融资、公平竞争、税收优惠等方面遇到的困难,为其发展提供有力的法治支撑。比如,在市场准入上,要进一步减少社会资本市场准入限制,及时清理地方保护和垄断行为,在项目审批等方面减少程序和环节,打破各种卷帘门”“玻璃门”“旋转门,打造公平公正的竞争环境,降低创业门槛和成本。

(二)全面推进依法行政,公正文明执法,为市场主体提供更优服务

一是全面推行权责清单制度。将行政机关行使权力、管理公共事务的行为纳入法治轨道,明晰执法权限、职责、程序、任务,增加执法工作透明度,实现公正文明执法,让市场主体更加安心、放心,确保用权有效监督。

二是继续推进简政放权。抓住审批环节这个关键,继续推进审批制度改革和放管服改革,降低制度性交易成本。加大对行政许可审批的监督指导力度,全面推行行政许可和公共服务标准化,公开涉企服务事项及办事流程,编制发布办事指南,为企业办事提供明确指引。

三是全面推行行政裁量权基准制度。细化、量化行政处罚标准,杜绝随意检查、多重检查、重复处罚等执法行为,切实改进执法方式。

四是提高政府公共服务水平。全市各级政府要进一步转变职能,在创业指导、信息服务、人才引进等方面提供更好服务;整合优化现有执法机构和办事流程,对相关事项尽可能实现一站式受理、 全流程服务,进一步压缩流程耗时,为市场主体提供更加智能便捷的政务服务。

(三)全面推进司法公正,维护司法权威,保障市场主体合法权益

一是依法平等全面保护各类市场主体的诉讼权利和实体权益。司法机关必须加强对产权的司法保护,要准确把握并严格执行产权保护相关法律法规,严格区分经济纠纷与刑事犯罪,坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理,坚决防止将民事责任变为刑事责任,依法保护企业权益,让企业家专心创业、放心投资、安心经营。

二是最大限度减少对涉案企业正常生产经营活动的干扰。本着司法为民的原则,全市各级司法机关在依法公正审理处理涉产权保护行政案件时,要减少纠纷主体的诉累,依法保护公平竞争,加大合同执行力度,严格制裁违约失信行为,强化司法对市场运行的规范引领作用,有效防范市场风险,稳定市场预期,让市场在资源配置中发挥决定性作用。

三是不断依法完善多元纠纷解决机制。全市各级司法机关要充分发挥商事调解、仲裁等纠纷解决非诉机制的司法补充作用,积极采用信息化、自动化工具,运用现代科技手段提高司法效率,充分运用案件诉前调解、繁简分流、小额速裁等简易程序,便捷高效地处理各类常见纠纷。要将诉前、诉中财产保全等法律机制进行全面细化,确保权益受损者及时获得救济。要提高审判管理全流程精细化水平,推动审判进程再提速。要加强对司法活动的监督,督促司法部门积极改进工作,提高工作效率。

 
 
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